浅析行政诉讼合法性审查的范围

姜腾阳

      关于合法性审查包括两层涵义：第一，行政行为应当符合法律的外在规定，即符合主体、权限、内容和程序等方面的规定，也就是形式合法；第二，行政行为应当符合法律规定的内在精神和要求，即符合法律的目的，考虑相关因素，符合公正法则等，也就是实质合法。
在行政诉讼中，审查范围是一个特殊而重要的问题。有的认为行政诉讼审查范围就是合法性审查；还有的认为审查范围就是审查的内容。上述观点虽有可取之处，但都不大周全。对于人民法院来说，审查这一行为本身包括受理、调查、审理、判决等几个环节，缺少任何一个环节，都不能称为人民法院的审查。从这一角度出发，合法性审查的含义应该是，人民法院受理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判的诉讼行为。合法性审查是对人民法院行使司法审查权的限制，即人民法院在行政审判中享有不完全的司法审查权。原则上只能对具体行政行为的合法性进行审查，并作出判决维持或撤销具体行政行为的决定。与公民、法人和其他组织依法行使诉讼权利无直接关系，不会影响相对人的诉权行使。
合法性审查的范围也即是人民法院在行政审判中适用司法权的范围。根据我国法律规定，结合行政诉讼本身的特点，合法性审查的范围包括以下内容：
1、合法性审查针对被诉具体行政行为进行。行政诉讼是公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起的诉讼。人民法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查，司法审查的对象只能是行政机关的具体行政行为。
2、合法性审查，只就具体行政行为的合法性作出，原则上不涉及其合理性。这是因为，行政权与司法权都是从属于人民代表大会的国家职权。依照国家职能分工和法律规定，它们都有各自活动的领域和原则。因此，人民法院必须在法律规定的范围内行使行政审判权，对行政机关的法定职权予以尊重。在行政诉讼中，法院面对的在具体行政案件中反映出来的行政权力并不是一般意义上的权力，而是被告行政机关的行政职权，即行政权力在某一领域内的具体化。我国行政法采用的是法定职权原则来规范行政机关的权力，即行政机关必须严格按照法律分工拥有职权、履行职责。行政机关不得行使法律没有赋予的权力，否则即构成行政机关越权或无权限;行政机关行使行政权力如果符合法律授予该项权力的要求、或考虑了不相关因素等，即构成行政机关滥用职权;如果行政机关的行为违反法定程序的要求，即构成行政行为的程序违法;如此等等。无论是越权、无权限、滥用职权或是违反法定程序，都必然导致行政行为违法，进而在行政诉讼中被人民法院依法撤销。
反之，行政机关在法定职权范围内依照法定程序进行的正常活动，则应该为包括人民法院在内的所有机关、团体和个人所尊重。人民法院对具体行政行为的合法性审查，就是指人民法院在行政审判中，原则上只对具体行政行为是否构成违法进行审查并作出判决，而不对具体行政行为是否合理作出判决。所谓合理，是指具体行政行为的准确性和适当性。由于行政机关在行政活动中依法享有一定的自由裁量权，法律也为行政机关规定了一定的裁量幅度和选择手段，行政机关在法定幅度内准确裁量、作出正确决定的，称为具体行政行为适当(合理)，反之则是不适当(不合理)。行政诉讼法原则上限制了人民法院对行政行为的合理性进行审查的权力。因为对具体行政行为是否合理，行政机关更有条件判断，并且这也是属于行政机关职权(自由裁量权)范围内的事，人民法院应予以尊重，不能代替行政机关作出本属于行政机关法定权限的决定。
3、以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。合法性审查并不排除人民法院依法享有有限的司法变更权。《行政诉讼法》第45条第4项规定，人民法院对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。变更判决就是一种涉及到自由裁量权的判决，是对形式上并不违法，但实质上违反法律公正合理原则要求的具体行政行为的司法审查的结果，是合法性审查的特殊例外。从《行政诉讼法》的上述规定可以看出，人民法院对具体行政行为的合理性审查有严格限制，必须是属于行政处罚的具体行政行为。